Роль административного аппарата в государственном управлении

Государственный аппарат не может стоять в стороне от той политики, которую вырабатывают и проводят политические руководители данного государства и которым придается данный аппарат.

Напротив, государственный аппарат самым непосредственным образом участвует в выработке и проведении этой политики.

Специфика аппаратной (административной) деятельности состоит главным образом в том, что работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений. Но они напрямую и активно участвуют в их подготовке, процедурах принятия и выполнении.

Административная власть оказывает существенное влияние на законодательную и исполнительную политику. Дело в том, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения, в том числе и политического, административные специалисты (гражданские служащие), т.е. лица, знающие организационные (аппаратные) проблемы изнутри, обладающие детальными «техническими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости различных предлагаемых государственных решений, имеют огромное преимущество перед политиками, которые не являются специалистами и в лучшем случае обладают лишь поверхностными, частичными, а потому, вероятно, неустойчивыми знаниями в этой области.

Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше преимущества специалистов. По многим причинам гражданские служащие имеют намного лучшие шансы, чем законодатели или руководители исполнительной власти на то, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам государственного управления.

Во-первых, сама карьера гражданских служащих делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т.д.).

Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств. Тогда как законодатели или руководители исполнительной власти обычно не обладают такой профессиональной подготовкой и по необходимости имеют дело со всеми этими проблемами и со многими другими.

Они не могут позволить себе специализацию Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти периодически находятся в состоянии повышенной напряженности в связи с очередными выборами.  Они должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании.

В отличие от них гражданским служащим обычно запрещено вмешиваться в подобные виды деятельности, и потому они могут полностью использовать свое время и энергию на решение конкретных государственных вопросов. В этом их несомненное преимущество перед политиками.

В-третьих, многие законодатели и руководители исполнительной власти, как правило, находятся на своих должностях гораздо меньшие сроки, чем государственные служащие.

Например, в России Президент, Председатель Правительства, некоторые главы субъектов Федерации, а также федеральные министры, депутаты всех уровней и другие руководители находятся в должности обычно четыре — восемь лет в то время, как гражданские служащие в сравнимом возрасте и со сравнимыми навыками находятся в должности десятилетия.

Поэтому политики не имеют столько времени, чтобы суметь в деталях узнать и почувствовать существо тех задач, которые им приходится решать.

Какие имеются формы влияния административной власти на законодательную и исполнительную политику?

Собственные политические предпочтения гражданских служащих неизбежно влияют на эти советы, а значит, их предпочтения становятся политикой.

Разумеется, бывает и так, что политические должностные лица имеют такие взгляды, которые резко противостоят взглядам тех гражданских служащих, которые находятся в их официальном подчинении.

Однако аппаратчики отнюдь не всегда действуют подобным образом, что было четко проиллюстрировано, например, в США делом «ирангейт» (продажей оружия в Иран), в России (продажей оружия в 1992 г. Дудаеву в Чечню).

Административное нормирование. Большая часть законов, президентских указов, постановлений правительства и других федеральных нормативных актов по необходимости составляется в общих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех конкретных ситуаций. Поэтому многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм и правил их применения.

Для этого они вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями.

Составляя эти правила (административные нормы), гражданские служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают гражданские служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население.

Служебная самодеятельность. Гражданские служащие приобретают значительные права в формировании и осуществлении политики в связи с той свободой, которую они должны иметь в осуществлении ведомственных норм, а также законодательных актов, указов исполнительной власти и решений судов.

На этой основе гражданская служба оказывается как бы «введенной в политику», т.е. в процесс выработки и осуществления политики.

На первый взгляд все эти обстоятельства вроде бы делают устаревшей предложенную Вивьеном и Вильсоном дихотомию между политикой и гражданской службой. Но тогда возникает проблема: как можно совместить в современных условиях качественную политику и профессиональную гражданскую службу?

Решение данной проблемы состоит не в каких-то бесплодных попытках оградить гражданских служащих от участия в формировании и реализации политики, а в том, чтобы обеспечить их ответственность за свои действия.

Таким образом, большое количество «карьерных» гражданских служащих, права, которыми они обладают, создали им огромное влияние во всех современных политических системах, а их профессионализация породила проблемы администрократии. Однако все это не означает, что они подмяли под себя весь демократический процесс и стали абсолютными и безраздельными властителями.

Дихотомия между политикой и государственной службой не исчезла. Она приобрела в современных условиях новое качественное состояние, требует более высокого уровня государственного и социального контроля.

Если те, кто осуществляет этот контроль, будут действовать в соответствии с ожиданиями избирателей, то гражданские служащие и впредь будут незаменимыми помощниками демократической власти, а не хозяевами государства.